当前位置:首页  /  PPP专栏  /  PPP动态

PPP绩效考核的十大热点问题
字体[ ] 日 期:2019-06-12 来 源:PPP中心   作者:【视力保护色:          】

  《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求,积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。笔者从PPP政策导向、核心要义和市场实践对若干绩效考核热点问题进行梳理和分析。

  一、PPP必须要绩效考核吗?

  PPP核心内涵包括具有明确的产出绩效和按绩效付费。近几年来,财政部、国家发改委等PPP管理部门出台了上百个有关PPP的规范性文件,几乎所有的文件均要求按绩效付费。

  二、PPP绩效指标立足点是工程绩效还是公共产品和服务产出绩效?

  市场上一些PPP项目,绩效指标设计和考核立足于工程绩效,明显不合理。虽然PPP项目投资和建设大部分是工程,但最终交付的是公共产品和服务。因此,原则上绩效指标应以公共产品和服务产出绩效为主,工程绩效为辅。

  三、PPP项目竣工验收是否意味着社会资本就能回收项目投资和获得合理的回报?

  PPP项目竣工验收并不意味着社会资本就能回收项目投资和获得合理的回报,否则就可能成为变相BT。2017年,财政部有关负责人在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上提出政府支出责任的“固化”问题:一些政府付费类项目,通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式,提前锁定政府大部分支出责任。因此,PPP项目竣工验收后,只有保证工程和服务长期可用性,并做好项目运营,符合项目绩效要求,社会资本才能收回投资并获得合理的回报。

  四、PPP项目适用哪些绩效考核指标?

  PPP项目的绩效考核指标,一般分为竣工绩效指标、可用性绩效指标、运维绩效指标和移交期绩效指标。财办金【2017】92号文发布后,笔者发现个别项目将建设成本的30%与竣工绩效挂钩,实质还是提前锁定了政府的支出,明显属于“挂羊头,卖狗肉”。笔者认为,可用性付费底线应是部分竣工绩效+部分运维绩效指标。运维绩效付费应全面与运维绩效指标挂钩。同时,绩效管理应体现行业特点,有关指标体系需与行业和区域标准应衔接。

  五、不同付费机制PPP项目绩效挂钩范围(即挂钩比例)如何确定?

  根据财办金【2017】92号文的要求,对于“可用性付费+运维绩效付费”项目,新增项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例30%应为底线,运营原则上应100%与运维绩效考核挂钩。财金【2019】10号文要求建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。笔者理解此要求并未对财办金【2017】92号文的挂钩比例有进一步的强制要求,而是突出项目建设、运营、移交等环节必须有相应的绩效考核,绩效管理覆盖PPP的全生命周期。对于使用者付费的PPP项目,如垃圾处理、污水处理、收费高速公路等,其收费单价已经隐含建设成本、运营成本和合理利润,笔者认为该类项目建设成本实际已经100%与运维绩效挂钩。如果PPP项目为包括可用性付费、运维绩效付费和使用者付费的混合付费,如农村污水处理厂网一体化项目,则参照不同的付费机制分别挂钩。

  六、PPP绩效不达标扣费比例是多少?

  对于绩效不达标的扣费比例,原则上应由政府和社会资本采用市场化方式,通过市场测试和协商确定,暂无硬性规定。但扣费机制要真正体现政府对社会资本监管和约束,也要考虑项目公司扣费比例过高对项目融资的影响。

  七、PPP按绩效付费是否应体现激励和约束机制?

  PPP作为一种市场化的模式,按绩效付费应体现激励和约束机制。目前市场上绝大部分PPP均有绩效考核,但是普遍存在有罚没有奖,仅有绩效不达标付费扣减,而没有绩效达标或绩效超标情形下的奖励,这不利于PPP激发社会资本积极性,持续提高公共产品和服务质量。

  八、PPP按绩效付费是否应体现风险和收益的匹配性?

  PPP按绩效付费无疑对社会资本意味着责任和风险。PPP作为一种市场化的模式,风险和收益应匹配,即绩效达标难度越高,扣费比例越大,项目风险收益应越高。应鼓励社会资本通过提升效率、降低成本获取市场化收益。

  九、PPP按绩效付费是否会影响项目的可融资性?

  对于PPP绩效付费是否影响可融资性,主要分析对项目收入波动的影响,不能一概而论。有些项目收益较高,行业比较成熟,社会资本经验丰富,履约能力较强,绩效达标难度一般,绩效付费不会导致项目收入大幅降低,因此不影响项目可融资性。反之,则项目可融资性会受较大影响。

  十、金融机构如何面对PPP绩效付费?

  按绩效付费本就是市场化行为,对于已在市场上摸爬滚打多年的金融机构不必过于担心,应积极面对。金融机构对于具体的项目,一是要看社会资本,确保其具备相关PPP项目建设和运营履约能力;二是针对不同绩效考核结果对项目收入进行财务压力测试,分析绩效扣费对项目的收入和还本付息的影响。对于影响较大的项目,可能视情况要求社会资本增信,如提供担保或差额补足,或者针对绩效扣费采用有限追索的方式,降低金融机构的风险。