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财政部:规范PPP项目的九方面要求
字体[ ] 日 期:2018-09-25 来 源:财政部   作者:【视力保护色:          】

  近期,财政部向各省财政部门发出《关于规范推进政府与社会资本合作(PPP)工作的实施意见(征求意见稿)》。 

  该征求意见稿最重要的信息主要有如下两点: 

  1.规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务; 

  2.原则上不再开展完全政府付费项目。 

  征求意见稿提出,规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。那么,亟需明确的问题就是:什么是规范的PPP项目呢?  

  规范PPP项目的九方面要求 

  规范的PPP项目应满足以下条件: 

    (一)主体合规

  1.政府方签约主体的适格问题 

  PPP项目实施机构,是指与中标的社会资本方签订PPP项目合同的政府方或政府方代表,负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。 

  2.社会资本方主体适格问题 

  PPP社会资本方可以是已建立现代企业制度的境内外企业法人(国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等),也包括银监会大名单内的退出类融资平台公司,但银监会大名单内的监管类融资平台不得作为社会资本方。 

  PPP社会资本方可以是国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业。融资平台公司已完成退出程序并符合上述规定条件的,可以作为PPP的社会资本方参与PPP。未按规定转型的融资平台公司(即监管类融资平台)不得作为社会资本方。 

    (二)客体合规

  1.规范性要求 

  PPP适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施领域,主要包括市政设施(燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等)、交通设施(公路、铁路、机场、城市轨道交通等)、公共服务(医疗、旅游、教育培训、健康养老等),以及水利、资源环境和生态保护等领域,项目具有投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高等特点。 

  2.判断标准 

  (1)政府负有提供责任 

  政府负有提供责任,是指在消费过程中具有非竞争性、非排他性的公共产品,这类产品在市场机制调节下无法实现资源最优配置,只有政府提供才能实现最优配置,包括向公民免费提供的纯公共产品及向消费者收取一定费用的准公共产品。 

  政府不负有提供义务,不属于公共服务领域的项目,不得采用PPP模式。这一点在财办金[2017]92号也得到明确:不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等。 

  (2)适宜市场化运作 

  不涉及到国家机密,市场化运作能够有效提高公共产品供给效率、降低供给成本,适合社会资本长期稳定持续提供。 

  财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》明确:不适宜采用PPP模式实施的项目包括涉及国家安全或重大公共利益的项目。  

    (三)运作方式规范

  1.规范性要求 

  PPP项目合规的运作方式包括OM(委托运营)、MC(管理合同)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(转让-运营-移交)和ROT(改建-运营-移交)等,但不包括各种形式的BT(建设-移交)模式。 

  2.判断标准 

  无论是OM、MC还是BOT、BOO、TOT和ROT模式,PPP项目运作模式的最核心点就是,项目要有“实质性的运营”(Management或Operation),不能缺少实质性运营环节而仅仅是BT(建设-移交)模式。 

  至于《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)提出的“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”,这一点确实与前期的财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)附件PPP项目合同指南规定不符。 

  合同指南提出:项目运营可以委托给专业运营商,根据不同PPP项目运作方式的特点,项目公司有时会将项目部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。政府付费机制的项目公司可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责;使用者付费机制的项目由于存在较大需求风险,项目公司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商负责。PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务,并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。  

    (四)项目合规手续的规范性要求

  1.规范性要求 

  大多数PPP项目均涉及到项目建设,如BOT、BOO、ROT等模式,既然涉及到项目建设,就要符合项目建设要求具备项目建设合规手续,如可研、环评、土地等合规手续。 

  同时,涉及国有资产权益转移的存量项目,应按规定履行相关国有资产审批和评估手续。 

  2.判断标准 

  PPP项目的建设手续(可研、环评、土地等项目合规性审批手续),必须按照《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)要求,满足合规性完备性要求。 

  涉及国有资产权益转移的存量项目,应按照《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)要求,按规定履行相关国有资产审批、评估手续。  

    (五)采购程序的规范性要求

  1.规范性要求 

  PPP项目整个生命周期包括识别、准备、采购、执行、移交五大操作环节,涉及的规范性要求较多,这一块也是PPP项目最容易出现问题的领域,应严格按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》执行相关流程。 

  同时,财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)对PPP项目识别、准备、采购、执行、移交等操作环节进行了规范。 

  还需要注意的是,《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)明确,已进入采购阶段或执行阶段的项目,未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的不再列为备选项目。 

  2.判断标准 

  当前,很多政府为了支持政府所属融资平台公司转型,采购方式大多直接采取单一来源采购、竞争性磋商等非竞争性采购方式,其实是不符合政策规范要求的。 

  不同采购方式适用于不同采购条件,不能简单的采取单一来源采购方式。采购的环节和条件较为复杂,应执行《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《政府采购法》等政策规定。  

    (六)风险分配的规范性

  1.政策要求 

  风险分担,是PPP模式区别于政府部门与社会资本方其它交易形式的显著标志。 

  在PPP模式中,政府部门尽可能地承担自己有管理优势的伴生风险,社会资本会按其相对优势承担较多的具体经营管理风险,最终实现双方风险最优应对、最佳分担,将整体风险最小化。 

  2.判断标准 

  政府部门应主要承担外部环境风险,社会资本应主要承担项目实施管理风险,项目组织和内部协调的风险主要由双方共同承担。具体来讲就是,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。 

  实操中,不少PPP项目在合同体条款安排上提到项目公司可以将部分或者全部运营工作委托给第三方机构。特别是之前很多PPP项目的社会资本方多为施工企业,不懂运营或者不想运营,于是就顺水推舟将运营外包,在某些领域也出现政府主动要求项目公司把运营委托给自己下属的公司进行运营的情形。  

    (七)绩效挂钩机制的规范性

  1.政策要求 

  所谓绩效挂钩,就是PPP项目涉及政府付费、财政缺口补助的,应建立绩效评价机制,政府付款不能按照固定金额支付,而应与项目公司提供公共服务的绩效评价结果挂钩,完成得好可以100%甚至奖励,完成不好就要扣减付费。 

  2.存在的问题 

  财办金[2017]92号文明确,政府付费与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%的,不得入库。在但在92号文下发前,大部分政府付费项目都没有建立完整的绩效考核,也没有将政府支出与绩效评价挂钩,即使挂钩也是极少部分形式上的挂钩,大部分支出还是固定支出。 

  另外,财政部《PPP项目合同指南》这样规定:在一些产品购买合同中,还会包括“照付不议”条款,即项目公司与产品的购买者约定一个最低采购量,只要项目公司按照最低采购量供应产品,不论购买者是否需要采购该产品,均应按照最低采购量支付相应价款。  

    (八)两评一案的规范性要求

  1.政策规范性要求 

  “两评一案”(物有所值评价,财政承受能力论证,项目实施方案)是判断是否适合采取PPP模式的关键,也是作为控制地方政府财政风险的关键屏障(红线中的红线)。 

  因此,“两评一案”必须要经过详细论证并经所属政府财政部门及地方政府审批同意后方可采取PPP模式。 

  2.判断标准 

  作为非政府部门的投资者、金融机构或者相关第三方,判断标准比较简单,主要是看以下两点: 

  “两评”(物有所值评价,财政承受能力论证)是否有论证依据,论证结果是否经所属政府财政部门审查同意并发文批复。 

  “一案”(项目实施方案)是否经所属政府同意并发文批复。 

  3.存在的主要问题 

  实操中,物有所值评价(VFM)相对较为容易,毕竟类比政府方自营都是虚拟的,比较容易论证。 

  对于财政承受能力论证,地方政府的可操作性空间就比较小。不过这个10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分。 

  这为PPP突破10%红线留下了诸多遐想空间,包括社会资本方在内的众多PPP参与方,皆有动力从政府性基金预算中腾挪出更多空间。这样既能继续安排PPP项目上马,同时不触碰一般公共预算支出10%的高压线。  

    (九)项目期限的规范性要求

  1.政策要求 

  PPP项目期限最短不得低于10年,最长不得超过30年。 

  2.判断标准 

  相对较容易判断,PPP期限在10年和30年之间,但是超过30年的也属于正常。  

  PPP项目公司是为了PPP项目的运作实施而设立的“特别目的载体”(Special Purpose Vehicle,简称SPV)。 

  现有PPP项目公司的股东构成,可分为两类:一是由社会资本(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)按照市场化运作原则出资设立,负责项目的融资、建设、运营等事项;二是由政府和社会资本共同出资成立,或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公司,政府和社会资本共同承担PPP项目的全生命周期的各项事宜,确保PPP项目顺利运作实施。 

  PPP项目公司股东构成既可以是仅有社会资本的单一型,也可以是政府和社会资本共同参与的复合型。